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著作精研
主題: 《連續處罰與行政執行之關係—最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議》
日期: 2019/9/6
內容:
文/向安
一、前言:
最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議旨在探討廢棄物清理法中按日連續處罰的問題。承前文所述,對於連續處罰之行政法上意義,已經作了概念的解釋與探討,而本文則旨在針對連續處罰定性中含有行政執行概念之問題,進一步提出來加以說明,希望讀者能夠透過本文瞭解其二者之差異與個別定性。
二、連續處罰與行政執行之關係
連續處罰係針對「違規事實繼續之行為」,其違規狀態既持續存在,最直接有效之處法方式,似應採直接強制或代履行。然而依司法院釋字第604號解釋意旨,立法者如衡量執行機關有限之人員、配置或有其他客觀條件之限制,有時難以即時採行此種強行手段,因而另安排其他方式以遏阻違規狀態之繼續,於符合比例原則之前提下,屬立法者之自由形成空間。
從而立法者對於繼續存在之違規事實,得藉由舉發其違規事實次數,作為認定其違規行為之次數,而認定有多次違反行政法上義務之行為,並對之為連續處罰,並不生一行為不二罰之問題,此即釋字第604號解釋所謂:「以連續舉發之方式,對違規事實繼續之違規行為,藉舉發其違規事實之次數,評價及計算其法律上之違規次數,並予以多次處罰,藉多次處罰之遏阻作用,以防制違規事實繼續發生」之意旨所在。
 
而連續處法之裁罰手段多屬於罰鍰,其屬於秩序法之一種;與之相對,行政執行則係以怠金作為執行罰之手段,兩者有其差異。然而既然如此,依照前述連續處罰亦具有行政執行之目的,則行政執行法已有關於連續處以怠金之規定,何以在連續處以怠金外仍設有連續處罰之規定,其原因有二:
(一)告誡程序之有無
依行政執行法第31條第2項規定,連續處以怠金前,應以書面限期履行,即每次處以怠金,必須先踐行告誡程序。惟行政執行法第31條第2項但書卻有「法律有特別規定,不在此限」之規定,其立法理由指明此係用以考慮行政法院實務上已認為水汙染防治法有關按日連續處罰系「行政執行」之性質,故此一但書規定乃指環境法上按日連續處罰之規定而言,亦即將連續處法之規定先定性為「行政執行」,而相當於「怠金」之制度,但免除其告誡程序。
由於連續處罰係針對違法狀態不改善之行為,企圖藉由此種不斷增加之處罰,達成迫使行為人改善之目的,因此若在連續處罰前尚須逐次履行告誡義務,而命行為人限期改善,則恐不易達到以不斷處罰之壓力迫使行為人改善之目的。為免除此種處罰前之告誡程序,按日連續處罰之規定,只要受處分人未能證明其已改善前,皆可按日連續處罰,並免除行政機關每次處罰之舉證責任,而無須按日告誡,有利於實務上行政效能之提升。
 
綜上所述,雖然行政執行法已增訂得連續處以怠金之規定,而有論者認為:「應可滿足行政目的之需求,故應儘量回歸到行政執行法之規定,並避免採行以連續處罰作為處罰之方式」[1]、或謂「在行政執行法全面翻修時,本應逐步廢止連續違反連續處罰或按日連續處罰之規定,以回歸制度之常軌」[2],甚或謂「行政執行法第三十一條第二項但書承認現行各種行政法中連續處罰規定之效力,且賦予其特別法優先適用之地位,此種特殊性以隨行政執行法之修法而逍去,且另以人權保障解度而言,若未經逐次告誡程序,而逕行按日連續處罰,對人民財產權侵害甚大,不符合比例原則,而應檢討回歸行政執行法」[3]。
然而實務上之發展恰與上述見解相反,一開始在立法政策上即認為若一旦履行告誡程序,連續處罰即失去其功能,故不僅未以怠金取代按日連續處罰制度,反為其制定了行政執行法第31條第2項但書之特別規定。從而應可認為,立法政策上對於此種「違規事實繼續之行為」,行政執行法中連續處以怠金之制度尚難以取代連續處罰制度。
(二)怠金之適用範圍
若「違規事實繼續之行為」係針對他人可代為行為義務之類型,則於考量執行機關人員、配置或其他客觀條件之限制,而難以即時採取直接強制或怠履行等行政執行手段時,怠金同樣難以作為解套之方式。蓋依行政執行法第30條之文義觀察,怠金僅限於不能由他人代為履行之情形(即不可代替之行為義務),此種限縮規定使行政機關在選擇行政執行方法上欠缺彈性,蓋在行政運作上,義務人可替代性之行為義務,依客觀情況及其財力考量,不無課予怠金以促其履行之可能。
例如司法院釋字第604號中,即出現部分大法官以怠金僅得對「不可代替之行為義務」為之,進而認為對違規停車(可替代之行為義務)連續處罰即非屬行政執行之立論[4]。由此可知,在無法處以怠金之情況下,只能另行創設具有強制性質之秩序罰,並得連續處罰之。
三、小結
在釐清連續處罰之概念的同時,除了應注意其與一行為不二罰原則之爭議外,亦應瞭解到連續處罰具有行政執行之部分特徵,但究其原本,仍與行政執行有所差異,必須回歸到連續處罰(秩序法)之功能與目的加以區隔。亦即必須明白連續處罰具有迫使當事人改善其行政上不法之目的性,而作為執行罰之連續處以怠金,則囿於其告誡程序與適用範圍,難以有效達成如行政罰上連續處罰之效果,是以兩者雖有其相似之處,但仍不可不辨。
 
[1] 洪家殷(2006),行政罰法論,二版,頁255。
[2] 陳敏(2013),行政法總論,八版,頁700以下。
[3] 洪文玲(2001),行政執行法怠金制度之探討,中央警察大學警政論叢,創刊號,頁184。
[4] 參司法院釋字第604號解釋許宗力大法官、城仲模大法官協同意見書。
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