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著作精研
主題: 行政法上的履行輔助人
日期: 2019/11/21
內容:
文/蘇詣倫
一、履行輔助人
(一)意義
債務人履行債務時,原則上可使第三人履行之,白話來說,就是替債務人或債權人完成債之關係的履行之人,皆可泛稱為履行輔助人。關於履行輔助人的責任認定,我國民法第224條:「債務人之代理人或使用人,關於債之履行有故意或過失時,債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者,不在此限。」,其中有關代理人的規定,更在民法第103至110、167至171條訂有詳細的規定,因此履行輔助人在民事法上較無爭議及適用困擾。
(二)法理依據
可以將履行輔助人的責任與債務人掛勾,必然須要有一合理化的原因,否則不啻要求債務人負擔原本不屬於自己的責任,關於將履行輔助人的責任擬制在債務人身上的理由,有以下兩項主要見解
1. 王澤鑑教授:認為在債之關係中,債權人所信賴者,係債務人本人,而非其履行輔助人。債務人利用履行輔助人擴大其經濟利益範圍,理應承擔其危險性,此為損益同歸的法理,何況債權人對於債務人之選任之履行輔助人通常多無置喙及影響的能力,甚至與履行輔助人見面之前根本不知情,如此危險自應由債務人承擔。
2. 林誠二教授:基於一定的關聯性及誠信原則而來,一定的關聯性,即債務人利用履行輔助人擴張其活動範圍之結果,而產生新的債權侵害危險,此種危險乃源於債務人。惟此之「一定的關聯性」,必須債務人與履行輔助人間有監督之可能始足當之。
二、民法上履行輔助人在行政法的適用
最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議提出了一個很特殊的問題,「民法第224條之規定是否得類推適用於公法上違規行為故意、過失之認定?」雖然已屬於八年前的決議,但我國於行政法制度於民國92年漸漸完備後,行政法律關係的範圍日漸擴大,財團與行政機關簽訂行政契約,履約過程中必然有履行輔助人之介入;人民繳納稅款,在扣繳義務人、代繳義務人的情形,也有若干學說認為屬於履行輔助人之問題,惟以上舉例僅在說明履行輔助人在行政法上已經屬於不可忽視的領域。
但本文最主要的問題意識在於,很難想像行政「罰」須藉由履行輔助人來「履行」,其實最高行政法院也意識到這點,因此決議很巧妙地提到是否可以類推適用,既然是類推適用,其本質上自然有與原本意義的履行輔助人有不同之處。決議討論的問題點在於,履行輔助人的故意或是過失而造成行政罰時,本人是否須要負擔其故意或過失之責任,問題在於一般民法關係或行政法律關係上的履行輔助人,所被歸咎於本人的乃法律關係,而非行政罰,在行政罰法第4條處罰法定原則的要求下,到底是否能類推適用仍有很大的問題。(如決議中之乙說即表明了本文之疑慮[1])
三、決議見解
丙說(折衷說):
民法第224條本文規定:「債務人之代理人或使用人,關於債之履行有故意或過失者,債務人應與自己之故意或過失,負同一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定。……。人民參與行政程序,就行政法上義務之履行,類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序,擴大其活動領域,享受使用使用人或代理人之利益,亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益[2]。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人,如係由其使用人或委任代理人參與行政程序,因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務,於行政罰法施行前裁處者,應類推適用民法第224條本文規定,該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任[3]。惟行政罰法施行後(包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形),同法第7條第2項:「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關(代表人、管理人、其他有代表權之人)之故意、過失,僅負推定故意、過失責任,人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任,已不應超過推定故意、過失責任,否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失,係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員,為法人等組織參與行政程序,係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際,法人等組織就彼等之故意、過失,係負推定故意、過失責任,則除行政罰法第7條第2項情形外,人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序,具有類似性,應類推適用行政罰法第7條第2項規定,即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。 
決議見解認為,民法第224條為擬制之責任,但關係較近的行政罰法第7條第2項僅規定推定過失責任,代表立法者已有抉擇,應折衷類推適用後者即可。
四、學說評論
(一)以「違反監督義務」作為委任人歸責之理由
以行政罰法第10條作為一般性歸責事由:行為人凡依法令、習慣法、契約、事實上承擔責任、物之支配、具體生活關係等法律上或事實上原因,而取得「不使違反行政法上義務事實發生」之「擔保人地位」者[4],即可被認定為依法有防止之義務,惟在這樣的情形,委任之行為,是否會創設出委任人「擔保人地位」, 使其對於受任人之違反行政法上義務負有防止之義務?
(二)具有義務
學說認為,民法第224條,毋寧係另一獨立以其自身為義務人之「選任監督義務」[5],依照行政罰法第10條:委任人對於受任人負有監督義務,而認為其對於受任人該當行政罰之行為,負有防止義務。倘受任人於執行職務時果真違反行政法,且該行政不法行為與委任人之監督義務間具有因果關係者,則行政機關即可根據行政罰法第10條,對委任人科以行政罰,使其負擔受任人之違反行政法之處罰。
  
[1] 乙說(否定說):
民法上債務履行之本質,究與公法上違規行為之處罰有所不同。私法關係上,為保護交易安全,乃使債務人就其履行輔助人之故意或過失,應與自己之故意或過失負同一責任,而不容其舉證證明選任及監督無過失,以免除責任;然公法上違規行為之故意、過失縱使可以推定,亦無不容當事人舉證推翻之理,自難將民法第224條之法理類推適用於公法上違規行為故意、過失之認定。
[2] 本段法院對於立法之理由之論述,較類似上開王澤鑑教授之見解。
[3] 因此施行前之責任為擬制責任。
[4] 與刑法的概念類似。
[5] 此時行政法學者的意見則較為趨近於上開林誠二老師的見解。
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